Pritožba je ključno pravno sredstvo v upravnem postopku, ki strankam omogoča izpodbijanje odločb, izdanih na prvi stopnji. Njena vloga je trojna: je redno, devolutivno in suspenzivno pravno sredstvo, določeno z Zakonom o splošnem upravnem postopku (ZUP).
Kaj je pritožba in kdo jo lahko vloži?
Pritožba je redno pravno sredstvo, kar pomeni, da je načeloma vedno dovoljena, razen kadar jo zakon izrecno izključuje. Je devolutivno pravno sredstvo, saj o njej odloča organ druge stopnje, in suspenzivno, ker običajno zadrži izvršitev odločbe do odločitve po pritožbi. Zoper odločbo (razen izjem, ki jih določa zakon) lahko stranka ali druga oseba s pravnim interesom vloži pritožbo na pristojni organ, praviloma v roku 15 dni od vročitve. Specialni zakon lahko določa tudi krajši ali daljši pritožbeni rok. Pritožbo je potrebno vložiti pri organu, ki je odločbo izdal.
V pritožbi mora stranka ali druga oseba s pravnim interesom jasno navesti pritožbeni razlog.
Formalni preizkus pritožbe s strani prvostopenjskega organa
V skladu z 240. členom ZUP mora prvostopenjski organ ob prejemu pritožbe le-to najprej preizkusiti. Ta preizkus obsega preverjanje, ali pritožba izpolnjuje formalne pogoje (procesne predpostavke) za začetek postopka. Organ preveri, ali je pritožba po zakonu dovoljena, ali jo je vložila upravičena oseba in ali je pritožba pravočasna. V kolikor so izpolnjene procesne predpostavke, bo organ pričel z vsebinsko presojo. V nasprotnem primeru, torej če pritožba ne izpolnjuje teh pogojev, jo organ s sklepom zavrže.
Pritožba je vložena pravočasno, če jo pristojni organ prejme, preden izteče rok. Pri tem se kot dan prejema, če se vloga pošlje po pošti, šteje dan oddaje priporočene pošiljke na pošti oziroma dan sprejetja poštne pošiljke, ki ga označi izvajalec poštne storitve.
Ravnanje z nepopolno ali nerazumljivo pritožbo
Obstaja možnost, da organ pri pregledu ugotovi, da je pritožba nepopolna ali nerazumljiva. Ker je pritožba ena izmed vlog, mora organ v takem primeru ravnati po pravilih ZUP, ki veljajo za vloge (67. in 68. člen ZUP), kolikor zakon med pravili o pritožbi ne določa drugače.
Vloga mora biti razumljiva in mora obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava. Predvsem mora obsegati:
- navedbo organa, kateremu se pošilja;
- zadevo, katere se tiče;
- zahtevek oziroma predlog;
- navedbo o tem, kdo je morebitni zastopnik ali pooblaščenec;
- osebno ime, firmo oziroma osebno ime vlagatelja;
- prebivališče (naslov) oziroma sedež vložnika oziroma njegovega zastopnika ali pooblaščenca.
Vložnik mora vlogo podpisati, razen če to zaradi oblike vloge ni mogoče. Izjemoma jo lahko podpiše namesto njega njegov zakonec, oče ali mati, sin ali hči ali pa odvetnik, ki je po strankinem pooblastilu vlogo sestavil. Podpis vložnika vloge ni potreben, če je vloga vložena ustno na zapisnik ali z izpolnitvijo obrazca vloge in je uradna oseba, ki vodi postopek, ugotovila istovetnost vložnika. Tudi podpis vloge v elektronski obliki ni potreben, če se vloga vloži prek informacijskih sistemov iz 63. člena ZUP, če se ob vložitvi vloge istovetnost vložnika ugotovi s sredstvom elektronske identifikacije najmanj srednje ravni zanesljivosti ali prek centralne storitve za spletno prijavo in elektronski podpis v skladu z zakonom, ki ureja elektronsko identifikacijo in storitve zaupanja.
Če je vloga nepopolna ali nerazumljiva, je samo zaradi tega ni dovoljeno zavreči. Organ mora v roku petih delovnih dni zahtevati, da se pomanjkljivosti odpravijo, in določiti vložniku rok, v katerem jo mora popraviti. Na ta način organ uresničuje načelo laičnosti pritožbe in načelo varstva pravic strank. Organ je dolžan pritožnika pisno pozvati, naj pritožbo popravi oziroma dopolni. Če organ stranke ne pozove k dopolnitvi in pritožbo zavrže, ravna preuranjeno in v nasprotju s pravili postopka, kar se šteje za bistveno postopkovno napako.
Če stranka pomanjkljivosti odpravi v roku, se šteje, da je vloga vložena takrat, ko je bila vložena vloga, s katero so pomanjkljivosti odpravljene. Če stranka v tem roku pomanjkljivosti ne odpravi, organ s sklepom zavrže vlogo. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba.
V zvezi z obveznostjo pozivanja k dopolnitvi velja opozoriti, da je formalno popolnost pritožbe treba obravnavati v smislu (ne)nesposobnosti za obravnavo. Po ZUP mora pritožba navajati odločbo, ki se izpodbija (organ, ki jo je izdal, številko in datum) in razloge, zakaj se izpodbija. Ob tem ne sme biti dvoma, kdo je vložnik pritožbe oziroma kdo odločbo izpodbija, kar se odrazi skozi navedbo pritožnika in njegov podpis. Za vsebinsko obravnavo pritožbe v smislu njene utemeljenosti je bistveno, zoper katero odločbo je vložena in ali je izkazano, kdo jo izpodbija. Navedba pritožbenih razlogov za obravnavo ni vedno bistvena, ker se v takem primeru zakonitost odločbe v pritožbenem postopku preizkusi po uradni dolžnosti glede bistvene kršitve pravil postopka in kršitve materialnega prava (preizkus se opravi v delu, v katerem se odločba izpodbija, če se ne navede, pa v celoti). Organ v upravnem postopku bi moral pozivati stranko, če iz pritožbe ni razvidno, katero odločbo izpodbija (navedba organa, ki je odločbo izdal, številka in datum odločbe sami po sebi ne vplivajo na popolnost, če je iz vsebine mogoče razbrati omenjene podatke) ali če obstaja dvom, da jo je vložila oseba, ki je navedena kot vložnik.
Kako vložim upravno pritožbo?
Nadomestna odločba: odziv prvostopenjskega organa na utemeljeno pritožbo
Če organ prve stopnje po formalnem preizkusu ugotovi, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena po upravičeni osebi, jo lahko pošlje v opredelitev morebitnim strankam z nasprotnimi interesi (241. člen ZUP). Nato, po predhodni dopolnitvi ugotovitvenega postopka (243. in 244. člen ZUP) ali tudi brez nje, če ni potrebna (242. člen ZUP), izda nadomestno odločbo, če je pritožba utemeljena. Če izpodbijane odločbe ne nadomesti, jo na podlagi 245. člena ZUP brez odlašanja, najpozneje pa v 15 dneh od prejema, pošlje v odločanje pristojnemu organu druge stopnje.
Nadomestna odločba predstavlja izraz načel varstva pravic strank in ekonomičnosti, saj pritožbi takoj ugodi že organ prve stopnje, če spozna svojo napako in je ne odstopi drugi stopnji, s čimer bi se postopek in uveljavitev pravic strank zavlekla. Gre za novo prvostopenjsko odločbo. Kot taka je za pritožnika lahko tudi neugodna.
Pritožba zoper nadomestno odločbo
Ker je nadomestna odločba prvostopenjska odločba, je zoper njo dovoljena nova pritožba. Ta se lahko izpodbija iz vseh pritožbenih razlogov, ne glede na to, ali je stranka te razloge navajala že v prvotni pritožbi ali ne. Bistveno pa je, da organ prve stopnje po formalnem preizkusu na podlagi 240. člena ZUP ne preverja več zakonitosti nadomestne odločbe. Nadomestno odločbo mora nemudoma, najkasneje pa v 15 dneh od prejema, poslati v odločanje pristojnemu organu druge stopnje na podlagi drugega odstavka 242. člena ZUP v zvezi s prvim odstavkom 245. člena ZUP.
Četudi bi bila ob utemeljenosti pritožbe zoper nadomestno odločbo z vidika načel varstva pravic strank in ekonomičnosti postopka morda videti smiselna ponovna izdaja nadomestne odločbe že na prvi stopnji, pa bi bila takšna odločba nezakonita. Prvostopenjski organ namreč nima pravne podlage za tovrstno postopanje v ZUP, kar bi predstavljalo kršitev načela zakonitosti kot osrednjega in ustavno izhajajočega načela delovanja upravnih organov.
Posebnosti v primeru napačno vložene pritožbe ali vloge
Velikokrat se zgodi, da prosilec vloži pritožbo neposredno pri drugostopenjskem organu (IP) in ne pri organu, ki je izdal odločbo ali sklep na prvi stopnji (prvi odstavek 239. člena ZUP). V tem primeru bo drugostopenjski organ (IP) pritožbo prosilca v skladu z drugim odstavkom 239. člena ZUP poslal pristojnemu prvostopenjskemu organu.
Pomembna je tudi razlika med upravnim in civilnim postopkom glede napačno vložene vloge. Če je vloga, ki je vezana na rok, izročena ali poslana nepristojnemu sodišču pred iztekom roka, pa prispe k pristojnemu sodišču po izteku roka, se v civilnem postopku šteje, da je bila pravočasno vložena le, če je mogoče vložitev pri nepristojnem sodišču pripisati nevednosti vložnika, ki nima pooblaščenca, ki je odvetnik, ali očitni pomoti vložnika. V primeru, ko je stranka zastopana po odvetniku, ali je bila pravilno poučena o pristojnosti, takšne omilitve ni mogoče uporabiti, in se pritožba zavrže kot prepozna. To poudarja pomen pravilnega poznavanja postopkovnih pravil in vloge pravnega zastopnika.