V upravnem postopku se lahko zgodi, da je izdan pravni akt, pri katerem so bile kršene določene pravice udeleženca v postopku. V takšnem primeru lahko stranka vloži eno izmed pravnih sredstev, ki so na voljo, s katerim se preveri zakonitost odločitve v konkretnem postopku. Pravna varnost zahteva nespremenljivost pravnega razmerja, ki izhaja iz izdanega upravnega akta. Da bi se dosegla takšna nespremenljivost, je treba upravnemu aktu, s katerim je bilo ustvarjeno določeno pravno razmerje, dati takšno lastnost, ki izključuje možnost za njegovo odpravo, razveljavitev ali spremembo. Temu so namenjeni instituti dokončnosti in pravnomočnosti.
Upravni postopek na prvi stopnji in izdaja odločbe
Upravni postopek na prvi stopnji sestavljajo različne faze upravnega odločanja, ki pomenijo podlago za priznanje materialnopravnih pravic ali pravnih koristi oziroma naložitev obveznosti stranki postopka. Prva faza je uvedba postopka, ki ji sledita ugotovitveni in dokazni postopek. Namen ugotovitvenega postopka je ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev in omogočiti strankam uveljavljanje in zavarovanje svojih pravic ali pravnih koristi.
Zadnja in najpomembnejša faza je izdaja meritorne odločbe. Odločba je konkretni upravni akt, s katerim se odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi. Izdati odločbo pomeni določiti njeno vsebino, s čimer pa pravno še ne učinkuje, saj je treba pravno zavezujočo vsebino še vročiti stranki. Pravica, obveznost ali pravna korist je stranki priznana z vročitvijo, ne pa zgolj z izdajo odločbe. S tem se zaključi upravni postopek na prvi stopnji.
Odločba mora biti izdana v predpisani obliki, praviloma pisno, in vsebuje posamično normo, s katero se ureja konkretno upravnopravno razmerje. Organ odloči avtoritativno, enostransko, saj se s stranko ne pogaja ali dogovarja, temveč enostransko odloči o vsebini odločbe (pravici, obveznosti). Posledično ima odločba pravni učinek (konstitutiven - razmerje ustanovi, spremeni, ukine ali deklarativen - razmerje ugotovi) na pravice in obveznosti stranke.
Sestavni deli upravne odločbe
Odločba, ki jo izda stvarno in krajevno pristojni organ, mora biti izdana v pisni obliki (izjemoma v ustni, ko to določa zakon) in mora imeti predpisane sestavne dele (210. člen ZUP). Z zakonom določeni sestavni deli odločbe določajo njeno tehnično razporeditev, vrstni red in vsebino ter omogočajo lažje presojanje njene zakonitosti in pravilnosti, stranki pa lažje varstvo pravice.
- Uvod: Vsebuje navedbe o organu, ki vodi postopek in odloča, o predpisu za njegovo pristojnost in o načinu uvedbe postopka. Navedeno je ime in priimek stranke/pravne osebe, morebitni zakoniti zastopnik ali pooblaščenec in navedba akta, če je bilo k odločbi podano mnenje, soglasje, potrditev, dovoljenje itd.
- Naziv: Odločba mora biti poimenovana kot odločba ali z drugim nazivom, ki ga določa zakon (npr. gradbeno, obrtno, prometno, vozniško dovoljenje). Sam naziv nosi pomembne pravne posledice, ker se nanj veže dokončnost, pravnomočnost in izvršljivost odločbe. Pove tudi, da gre za konkreten upravni akt.
- Izrek ali dispozitiv: Je najpomembnejši del odločbe, saj se v njem odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Le izrek odločbe postane dokončen, pravnomočen in izvršljiv, zato mora biti kratek, natančen in jasen. Lahko je razdeljen v več točk. Obvezne sestavine so odločitev o predmetu postopka (npr. ali se dovoli gradnja), odločitev o vseh zahtevkih stranke (npr. se ne dovoli priključitev objekta na lastno greznico) in odločitev o stroških postopka (detajlno ali pa navedba, da bo izdan poseben sklep).
- Obrazložitev: Iz obrazložitve odločbe mora izhajati, da izrek izhaja iz uporabe materialnega predpisa na ugotovljeno stanje v konkretnem primeru. Sestavljena je iz dveh delov, ki se prepletata: prvi ali dejanski del vsebuje obrazložitev dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v konkretnem primeru, drugi ali pravni del pa navedbo in tolmačenje materialnih predpisov ter pravno presojo. Odločba brez obrazložitve se izda v zadevah manjšega pomena, ko se ugodi strankinemu zahtevku, pa to ne posega v javno korist ali korist drugega.
- Pouk o pravnem sredstvu: Nahaja se v zadnjem delu akta. Če pritožba ni dovoljena, je potrebno navesti katero drugo pravno sredstvo je dovoljeno. Odločba, ki nima pouka o pravnem sredstvu ali ima nepopoln ali napačen pouk, je sicer pomanjkljiva, ni pa toliko nezakonita, da bi jo bilo mogoče samo zaradi tega z uspehom izpodbijati s pritožbo ali kakšnim izrednim pravnim sredstvom v upravnem postopku ali tožbo v upravnem sporu. V primeru odločbe brez pouka ali z nepopolnim poukom o pravnem sredstvu, se stranka ravna po veljavnih pravilih (lahko vloži pritožbo v pritožbenem roku) ali pa v osmih dneh zahteva od organa dopolnitev.
- Podpis uradne osebe in žig organa: Odločbo podpiše uradna oseba, ki je postopek vodila in izdala odločbo (v primeru da gre za dve osebi, se podpišeta obe). Odsotnost podpisa osebe, ki je vodila postopek, sama po sebi še ne pomeni, da je odločba neobstoječa. Žig organa ter številka in datum izdaje so potrebni za individualizacijo odločbe in dokazovanje njene izvirnosti.
Parlamentarni odbor potrdil interventni zakon; bodoča opozicija obstruirala sejo
Pravna sredstva v upravnem postopku
Pravna sredstva omogočajo preverjanje zakonitosti in pravilnosti odločitev. V upravnem postopku ločimo redna in izredna pravna sredstva.
Redna pravna sredstva: Pritožba
Pritožba je redno pravno sredstvo, ki je možna zoper prvostopenjske odločbe, ko akt še ni dokončen. Zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, lahko stranka vloži pritožbo. Prav tako jo lahko vloži tudi vsaka druga oseba, v kolikor odločba posega v njene pravice ali pravne koristi. Stranka se lahko po vročitvi odločbe pravici do pritožbe v roku, določenem za pritožbo, tudi odpove, bodisi pisno ali ustno na zapisnik.
Omejitve in pogoji za vložitev pritožbe
- Pritožba ni možna v primerih, ko odločbo izda Državni zbor, predstavniški organ samoupravne lokalne skupnosti ali vlada.
- Pritožbo je mogoče vložiti, če so izpolnjeni za to zakonsko določeni pogoji, in sicer:
- če je bil pri izdaji odločbe materialni predpis napačno uporabljen oziroma sploh ni bil uporabljen,
- v kolikor je bilo dejansko stanje ugotovljeno nepopolno ali napačno,
- ter v kolikor so podane kršitve pravil postopka.
- Bistvena kršitev pravil upravnega postopka nastopi v primeru, če:
- je odločbo izdal stvarno nepristojen organ,
- osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, ali je nastopal nekdo, ki ne bi mogel biti stranka,
- stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe,
- stranke v skladu z zakonom ni zastopal zakoniti zastopnik oziroma, če pooblaščenec ni imel ustreznega pooblastila,
- so bile kršene določbe tega zakona o uporabi jezika v postopku,
- je pri odločanju ali vodenju postopka sodelovala oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena,
- ter če se odločbe ne da preizkusiti.
Pritožbeni rok in postopek ob vložitvi pritožbe
Skladno z zakonom o splošnem upravnem postopku (ZUP) je določen 15-dnevni pritožbeni rok, ki teče od dneva vročitve, razen če rok v konkretnem primeru ni izrecno določen drugače. Pritožbo lahko upravičenec vloži pisno ali ustno na zapisnik. Pri tem mora biti navedena odločba, ki se izpodbija, oznaka organa, ki je odločbo izdal, njena številka in datum. Prav tako mora biti naveden tudi razlog, zakaj se odločbo izpodbija.
Pritožba se vloži pri organu, ki je izdal odločbo na prvi stopnji. Organ ob prejemu pritožbe najprej preveri, ali je pritožba dovoljena, pravočasna in ali jo je vložila upravičena oseba. V kolikor kateri od teh pogojev ni izpolnjen, jo organ prve stopnje zavrže s sklepom. V kolikor pa so pogoji izpolnjeni in organ spozna, da je pritožba utemeljena, lahko reši zadevo drugače in prejšnjo odločbo nadomesti z novo odločbo, lahko pa tudi dopolni postopek, če spozna, da bi to bilo potrebno.
Organ lahko v primeru, da sam ne nadomesti odločbe ali dopolni postopka, pritožbo nemudoma pošlje pristojnemu organu druge stopnje, da o pritožbi odloči. Tudi organ druge stopnje ponovno preveri, ali je pritožba dovoljena, pravočasna in da jo je vložila upravičena oseba. V kolikor pogoji niso izpolnjeni in organ prve stopnje pritožbe ni zavrgel, to stori organ druge stopnje.
Pritožba zoper sklep je v upravnem postopku dovoljena samo takrat, ko je tako določeno z zakonom, pri čemer sklep vsebuje pouk o pritožbi. V vseh ostalih primerih, ko zoper sklep ni dovoljena pritožba, ga lahko prizadete osebe izpodbijajo v pritožbi zoper odločbo o glavni stvari (razen, če pritožba zoper sklep ni z zakonom izključena).
Izredna pravna sredstva
V nasprotju z rednimi pravnimi sredstvi obstaja več izrednih pravnih sredstev, in sicer: obnova postopka, sprememba ali odprava odločbe v zvezi z upravnim sporom, odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, izredna razveljavitev, ničnost odločbe. Ta so namenjena odpravi hujših napak, ki jih ni bilo mogoče odpraviti z rednimi pravnimi sredstvi.
Dokončnost, izvršljivost in pravnomočnost upravne odločbe
Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) v 224. in 225. členu ureja vprašanja dokončnosti, izvršljivosti in pravnomočnosti odločbe. Ti instituti zagotavljajo stabilnost in nespremenljivost pravnih razmerij, ki so določena z upravnimi akti.
Dokončnost odločbe
Dokončnost pomeni, da odločbe ni več mogoče izpodbijati s pritožbo kot rednim pravnim sredstvom. Dokončnost nastopi:
- z vročitvijo, če pritožba ni dovoljena,
- z dnem poteka pritožbenega roka, če pritožba ni bila vložena,
- z dnem, ko se zadnja stranka odpove pravici do pritožbe,
- in z vročitvijo drugostopenjske odločitve, s katero je pritožba zavržena ali zavrnjena.
Pomembno: Če je bila vložena pritožba zoper odločbo prvostopenjskega organa, taka odločba ne postane dokončna. Prav tako ne postane izvršljiva (razen če izjemoma ni nastala z vročitvijo) in seveda tudi ne pravnomočna. Šele če drugostopenjski organ pritožbo zavrže ali zavrne, postane odločba z vročitvijo drugostopenjske odločitve dokončna.
Izvršljivost odločbe
Izvršljivost odločbe praviloma nastopi sočasno z dokončnostjo. To pomeni, da je mogoče začeti s prisilno uresničitvijo obveznosti, naloženih z odločbo. Vendar pa obstajajo izjeme:
- Če zakon določi, da pritožba ne zadrži izvršitve, in je to navedeno v izreku odločbe, tedaj postane odločba izvršljiva že z vročitvijo (torej še pred dokončnostjo).
- Zakon lahko tudi uredi, da izvršljivost nastopi kasneje kot dokončnost. Tako za odločbe, ki nalagajo obveznosti, ZUP določa, da postanejo izvršljive šele po preteku izpolnitvenega ali paricijskega roka (po ZUP velja splošni paricijski rok, tj. 15 dni) od dokončnosti.
- V posebnih upravnih postopkih lahko področni zakon veže nastanek izvršljivosti na pravnomočnost.
Pravnomočnost odločbe
Pravnomočnost nastopi po dokončnosti, saj odločba postane pravnomočna, ko je ni več mogoče izpodbijati v upravnem sporu, niti v drugem sodnem postopku. Pravnomočnost pomeni trajnost, trdnost in nespremenljivost izreka odločbe. Temelji na prepovedi poseganja v pridobljene pravice in naložene obveznosti ter na zaupanju v pravo, torej na prepovedi ponovnega odločanja o odločeni zadevi (ne bis in idem) ter na podmeni, da je odločena stvar zakon za stranke (res iudicata facit ius inter partes). Pravnomočno odločbo je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti samo z izrednimi pravnimi sredstvi, ki jih določa zakon.
Poznamo dve vrsti pravnomočnosti:
- Formalna pravnomočnost upravnega akta je lastnost, zaradi katere stranka akta ne more izpodbijati po sodni poti, niti s pritožbo ali drugim rednim pravnim sredstvom. Formalna pravnomočnost nastopi ob dveh hkratnih pogojih: da zoper akt ni dovoljena pritožba, niti ni možen upravni spor.
- Materialna pravnomočnost nastopi prav tako ob dveh pogojih: akt mora biti formalno pravnomočen in z njim mora stranka pridobiti določeno pravico oziroma pravno korist ali je na podlagi tega bila stranki naložena kakšna obveznost (pozitivna odločba), kot določa prvi odstavek 225. člena ZUP. Formalna pravnomočnost je poleg pozitivnosti odločbe pogoj za nastop materialne pravnomočnosti, ki pomeni dokončnost javnopravnega razmerja, določenega v izreku.
Vpliv pravnih sredstev na status odločbe
Vpliv vložitve pritožbe
Kot že omenjeno, če je vložena pritožba zoper odločbo prvostopenjskega organa, taka odločba ne postane dokončna, niti izvršljiva (razen če izjemoma ni nastala z vročitvijo), seveda pa tudi ne pravnomočna. To pomeni, da se pravni učinki odločbe zadržijo, dokler ni odločeno o pritožbi. Šele če drugostopenjski organ pritožbo zavrže ali zavrne, postane odločba z vročitvijo drugostopenjske odločitve dokončna.
Vpliv izrednih pravnih sredstev
Generalno za vsa izredna pravna sredstva po ZUP lahko ugotovimo, da vložitev zahteve za začetek postopka ali začetek postopka po uradni dolžnosti ne vpliva na dokončnost in pravnomočnost upravnega akta, ki se izpodbija. Na lastnost dokončnosti in pravnomočnosti vpliva šele odločba, če se z izrednim pravnim sredstvom izpodbijano odpravi, razveljavi ali spremeni.
Začetek postopka z izrednimi pravnimi sredstvi na izvršljivost odločbe, razen pri obnovi postopka, prav tako nima vpliva. Pri obnovi postopka izdaja sklepa o dovolitvi obnove zadrži izvrševanje odločbe. Nasprotno, predlog oziroma zahteva za obnovo postopka nima suspenzivnega učinka (272. člen ZUP), kar pomeni, da se pravice, pravne koristi ali obveznosti, ki so priznane ali naložene z odločbo, lahko izvršujejo le, dokler organ ne izda sklepa o dovolitvi obnove postopka. Za druga izredna pravna sredstva takšna pravila, kjer bi začetek postopka suspendiral izvršljivost odločbe, niso določena, zato je odločba izvršljiva, ne samo dokončna in pravnomočna, ne glede na začetek postopka.
Upravni spor
Upravni spor je sodni postopek, ki se sproži zoper dokončne odločitve različnih državnih organov, občin ali nosilcev javnih pooblastil, ko stranka ni zadovoljna z njihovo odločbo. Preden sprožite upravni spor, ste praviloma udeleženi v upravnem postopku, v katerem je organ odločil (ali bi moral odločiti) o vaši pravici, obveznosti ali pravni koristi. Upravni spor se začne s tožbo, ki jo je treba vložiti na Upravno sodišče v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek pred upravnimi organi.
Vpliv tožbe v upravnem sporu na izvršljivost
Vložitev tožbe v upravnem sporu po splošnih pravilih Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) ne vpliva na izvršljivost odločbe, ki je predhodno nastopila z vročitvijo odločbe ali z dokončnostjo odločbe (prvi odstavek 32. člena ZUS-1). Zato tožba ne zadrži obveznosti stranke, da v paricijskem roku iz odločbe ali splošnem 15-dnevnem paricijskem roku po četrtem odstavku 224. člena ZUP izpolni naloženo.
Kadar je predmet odločbe, izdane v postopku po uradni dolžnosti, odvzem ali omejitev predhodno priznane pravice, ki je po naravi stvari obveznostnega značaja, in za izpolnitev katere ni potrebna aktivnost oziroma dejanje stranke, je odločba izvršljiva z dokončnostjo (če ni s področnim zakonom vezana na vročitev ali pravnomočnost), kar pomeni, da s tem trenutkom pravno in dejansko preneha do takratno upravičenje.
Postopek in udeleženci upravnega spora
Upravno sodišče Republike Slovenije obravnava zadeve s področja odmere davkov, davčnih izvršb, gradbenih dovoljenj, varstva okolja, geodetskih odločb itd. Sodišče ugotavlja, ali je tožbeni predlog utemeljen, praviloma pa odloča po sodniku posamezniku, v določenih primerih pa v senatu treh sodnikov.
Udeleženci v upravnem sporu so:
- Tožeča stranka ali tožnik: Oseba, na katero se nanaša dokončni upravni akt.
- Tožena stranka ali toženec: Država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan.
Po vložitvi tožbe in preizkusu njene primernosti, sodišče tožbo pošlje tožencu, ki ima do 30 dni časa za odgovor in predložitev upravnega spisa (skupek dokumentov, na podlagi katerih je upravni organ izdal izpodbijano odločbo). Sodišče praviloma odloči po opravljeni glavni obravnavi, lahko pa tudi brez nje (na seji), če odloča le na podlagi listin v spisu in se stranke strinjajo. Sodbo stranke prejmejo po pošti, in zoper njo praviloma ni dopustna pritožba, zato postane takoj pravnomočna. V primeru, ko sodišče tožbi ugodi, najpogosteje odpravi izpodbijani upravni akt in zadevo vrne upravnemu organu v ponovno odločanje.
V postopku upravnega spora je treba plačati sodno takso in druge stroške (npr. stroški izvedenca ali stroški, ki so jih priglasile priče). Sodno takso praviloma plača tisti, ki predlaga (začne) postopek. Če tožeča stranka uspe v postopku, ji stroške postopka povrne tožena stranka, sicer pa sama krije svoje stroške. Povprečno upravni spor traja 6 do 12 mesecev.
Potrjevanje dokončnosti in pravnomočnosti
Ko postane odločba dokončna oziroma pravnomočna, lahko stranka pri pristojnem organu (ponavadi prvostopenjskem, glej 257. člen ZUP) zahteva potrditev dokončnosti oziroma pravnomočnosti odločbe. Organ izda na zahtevo stranke ali organa potrdilo o dokončnosti ali pravnomočnosti odločbe v skladu z določili 180. člena ZUP po posebnem ugotovitvenem postopku.
Potrdilo se izda v obliki samostojne listine ali v obliki štampiljke. Obvezne sestavine potrdila v obliki samostojne listine so: navedba organa, ki potrdilo izdaja, pravna podlaga, navedba stranke, na zahtevo katere se izdaja, navedba konkretnega upravnega akta (številka, datum), datum nastopa dokončnosti in/ali pravnomočnosti, navedba o plačilu oziroma oprostitvi upravne takse, številka potrdila, podpis uradne osebe, ki potrdilo izdaja, in žig upravnega organa.
Potrdilo v obliki štampiljke mora vsebovati: navedbo upravnega organa, ki potrjuje nastop dokončnosti in/ali pravnomočnosti, navedbo konkretnega upravnega akta (številka, datum), datum nastopa dokončnosti in/ali pravnomočnosti, številko potrdila, podpis uradne osebe, ki potrdilo izdaja, in žig upravnega organa.
Pravilnik dopušča možnost izbire (in/ali) pri navajanju datuma nastopa pravnomočnosti in/ali dokončnosti, saj navedeni stanji ne nastopita vedno hkrati. Potrjuje se tisto, kar stranka ali organ izrecno zahtevata, pod pogojem, da je to stanje že nastopilo.
Vpliv dela prostih dni na roke in status odločbe
Glede vpliva dela prostih dni na dokončnost, pravnomočnost in izvršljivost velja, da odločba postane dokončna, ko je ni več mogoče izpodbijati s pritožbo (prvi odstavek 224. člena ZUP). Če se rok za pritožbo izteče na dela prost dan, se rok podaljša do izteka prvega naslednjega delovnega dne. Dokončna postane naslednji dan po preteku roka za pritožbo.
Primer izračuna roka: Stranki je bila odločba vročena 1. 3. V 15-dnevnem pritožbenem roku stranka ni vložila pritožbe. Rok za pritožbo začne teči 2. 3. (za začetek roka se vzame prvi naslednji dan od vročitve odločbe) in preteče 17. 3. S tem dnem postane odločba tudi dokončna. Če bi bil 17. 3. dela prost dan, bi se rok podaljšal na prvi naslednji delovni dan, dokončnost pa bi nastopila naslednji dan po tem.
Glede izvršljivosti velja obratno. Če v odločbi ni določen specialni izpolnitveni rok, potem velja splošni paricijski rok, v obeh primerih pa na izvršljivost odločbe ne vplivajo dela prosti dnevi.
Če je zadnji dan roka za vložitev pravnega sredstva v soboto (ki ni praznik RS ali dela prost dan v RS), je za prenos izteka roka na prvi naslednji delavnik pomembno, ali organ, pri katerem je treba opraviti dejanje (v konkretnem primeru vložiti pritožbo), v soboto dela ali ne. Če organ dela, se rok izteče v soboto. Če organ ne dela, se rok izteče v prvem naslednjem delovnem dnevu.
V primeru, ko se rok za pritožbo izteče na petek in stranka ne vloži pritožbe, dokončnost in pravnomočnost nastopita naslednji dan, torej v soboto. Nastop omenjenih lastnosti upravnega akta namreč ni vezan oziroma omejen le na določene dni, npr. samo na delovne dni organa. Dokončnost in pravnomočnost označujeta zgolj stanje ali lastnost upravnega akta, ko slednjega ni mogoče izpodbijati z rednim pravnim sredstvom oziroma s tožbo v upravnem sporu ali drugem sodnem postopku.
Če je izvršljivost upravnega akta vezana na nastop pravnomočnosti, to pomeni, da upravni akt postane izvršljiv isti dan, pri čemer nastopa izvršljivosti prav tako ne ovira sobota kot dela prost dan.