Profesor dr. Jurij Toplak, ustavni pravnik z mariborske pravne fakultete, je bil v zadnjih letih eden izmed vidnejših kritikov delovanja Ustavnega sodišča Republike Slovenije. Njegove analize in opozorila, ki so bila objavljena v medijih, kot je Sobotna priloga, in predstavljena na sejah Državnega zbora, so osvetlila vrsto problematičnih praks in dilem, s katerimi se sooča najvišja pravna instanca v državi.
Splošne kritike delovanja Ustavnega sodišča
Napake, površnosti in vprašanje izločitve sodnikov
Jurij Toplak je izrazil zaskrbljenost glede delovanja Ustavnega sodišča v zadnjih dveh letih, predvsem zaradi pogostih napak, pomot in površnosti. Izpostavil je primer, ko so trije sodniki, vključno s predsednikom Ustavnega sodišča, odločali o sodbi sina enega od njih, ne da bi kdo na sodišču to opazil. Takšnih napak naj bi bilo po njegovi oceni toliko, kot jih ni zaznal v dvajsetih letih raziskovanja na Ustavnem sodišču. Ob tem so bili izpostavljeni tudi "medijsko odmevni" primeri ustavnih sodnikov Roka Čeferina in Marijana Pavčnika, kjer naj bi se sodniki morali izločiti iz zadev, pa se to ni zgodilo. Nekdanji ustavni sodnik Peter Jambrek je v zvezi s tem svetoval sodišču, naj pri izločanju in ugotavljanju pristranosti uporabi "zelo veliko mero strogosti".
Dodaten problem predstavljajo zaostanki na Ustavnem sodišču, ki so se podaljšali tudi zaradi obravnave pobud, povezanih z epidemijo COVID-19. Do sedaj so prejeli 174 takšnih pobud in odločili o 114. Vprašanje odgovornosti za protikoronske ukrepe se v ustavno pravnem smislu prevede v vprašanje strogosti nadzora Ustavnega sodišča.
Vpliv sodniškega vedenja na odločitve
Študije so potrdile, da so med sodniki velike razlike v odločanju, ki niso povezane zgolj s politično usmerjenostjo. Toplak poudarja, da moški sodijo drugače od žensk, poročeni drugače od samskih in razvezanih, tisti s katoliškimi vrednotami pa drugače od tistih s socialističnimi. Čeprav se o tem v Sloveniji ne piše, je v svetu "judicial behavior" (sodniško obnašanje) že pol stoletja dobro raziskano. Sodniki namreč niso roboti; na njihove odločitve vplivajo izkušnje iz otroštva in družinskega življenja, prijatelji, spolna usmerjenost, vrednote in mnogi drugi dejavniki. Študija desettisočih odločitev je celo dokazala, da so sodniki, ki so se jim mudilo na malico ali domov, sprejemali šokantno drugačne in za obtožence manj ugodne odločitve. Ameriški raziskovalec James Leahy deli sodnike na "freedom fighters" (borce za svobodo) in tiste, ki običajno glasujejo v korist države. Na Evropskem sodišču za človekove pravice obstajajo sodniki, ki v 80 odstotkih glasujejo s posameznikom, in drugi, ki v 80 odstotkih pritrdijo državi. Priznani sodnik Richard Posner v knjigi How Judges Think razkriva, da sodnike pri odločitvah motivira podobno kot druge ljudi: osebni interes. Na sodnikovo odločitev vpliva tudi, ali je kdo nad njim in kdo je ta. Prijateljstva, spori, osebne izkušnje, ljubezenska razmerja, strinjanja in nestrinjanja so dejavniki, ki vplivajo na odločitve.
Razpuščen Državni zbor: Slovenska "specifičnost" proti mednarodnim standardom
Mednarodno razumevanje pojma "razpuščen parlament"
Toplak je ostro kritiziral slovensko interpretacijo pojma "razpuščen parlament", ki odstopa od mednarodno uveljavljene prakse. V svetu je jasno, da razpuščen parlament izgubi zakonodajno pristojnost, in da se razpuščeni poslanci ne smejo več sestati. Ta ukrep je bistven za preprečitev prevzema in zlorabe oblasti. V Avstriji, Franciji in nemških deželah lahko poslanci vstopijo v stavbo parlamenta, vendar ne morejo imeti sej in odločati. Matthew Kroenig, eden največjih poznavalcev parlamentov v svetu, ne pozna parlamenta, ki bi po razpustitvi lahko nadaljeval sprejemanje zakonov. Tudi naš ustavodajalec je v pripravljalnem gradivu ustave razumel razpust tako, da Državni zbor po razpustu nima nobenih pristojnosti in tudi predsednika DZ ni oziroma nima nobenih pristojnosti. Iz izjave dr. Cirila Ribičiča pred komisijo za ustavna vprašanja skupščine RS je razvidno, da so avtorji ustave razumeli razpuščen parlament kot parlament brez vseh pristojnosti.
Slovenska izjema in njene posledice
Kljub jasnim mednarodnim standardom in prvotni nameri ustavodajalca, je Slovenija ob lanskem razpustu Državnega zbora šla po Toplakovem mnenju "še korak dlje od Latvije". Po razpustu Državnega zbora, ki se je zgodil nekje okoli leta 2020, je ta nadaljeval delo in sprejel vrsto odločitev, tudi pet zakonov. Zmedo v razumevanje razpusta vnaša ustavna določba tretjega odstavka 81. člena ustave, po kateri se mandatna doba prejšnjega Državnega zbora "konča s prvo sejo novega Državnega zbora". To določbo je mogoče razlagati na več načinov: da zaradi nje pravega razpusta z odvzemom pristojnosti v Sloveniji ne poznamo, da se nanaša le na redne volitve, ali pa da gre le za formalno trajanje mandata brez zakonodajnih pristojnosti. Poslovnik Državnega zbora do leta 2011 ni razlagal izraza "razpuščen" niti ni opredeljeval pristojnosti razpuščenega parlamenta, saj je Slovenija sledila splošnemu razumevanju razpusta. Vendar pa je Kolegij predsednika DZ brez kakršnekoli podlage v ustavi ali poslovniku sprejel sklepe, da bo DZ kljub razpustu nadaljeval z delom in obdržal nekatere pristojnosti, predvsem glede nujnih zadev, vključno z glasovanjem o zakonih, na katere je državni svet izglasoval veto.
Vladni pravniki so v mnenju pred Ustavnim sodiščem predlagali stališče, da se z razpustom ne spremeni nič in ima razpuščeni DZ "še vedno polno ustavnopravno pooblastilo za opravljanje svojih funkcij". To mnenje zavrača primerjave s tujo ureditvijo kot "pretežno neuporabne", saj ima slovenska ustava "svoje specifične določbe". Državni zbor je v postopku pred Ustavnim sodiščem sodeloval z blažjim stališčem, po katerem "izvaja svoje pristojnosti v bistveno omejeni meri", a tudi odločanje o zakonih z vetom Državnega sveta uvršča med nujne zadeve. Med slovenskimi pravniki so se pojavile različne razlage pojma razpust: od tiste, da se parlament ne more več sestati, do stališča, da lahko opravlja nekatere nujne naloge ali celo nadaljuje delo, kot da se ni zgodilo nič. Toplak poudarja, da je nevarno že, če se ponovi latvijski scenarij, kjer je razpuščeni zakonodajalec spreminjal pravila volitev devet dni pred glasovanjem. V Latviji se parlament po razpustu na lastno pobudo ne more več sestati, sejo pa lahko skliče razpustitelj - predsednik republike - in vodi sejo ter določi dnevni red.
Toplak je dejal, da se je ob lanskem razpustu DZ pokazalo, da se poslanci, čeprav niso bili sposobni izvoliti predsednika vlade, znajo povezati, ko gre za prikazovanje moči nasproti drugim organom. Bili so enotni, ko je bilo treba poteptati veta Državnega sveta ali ko se je pojavilo vprašanje pristojnosti razpuščenega parlamenta. "Desetletja so nas oblast in njeni pravniki prepričevali, da je naš ustavni sistem nekaj tako specifičnega, da morajo imeti svoboda izražanja in druge temeljne človekove pravice pri nas povsem drug pomen kot v demokratičnem svetu. Do nedavnega so nas sodišča prepričevala, da smo tako specifični in naši pravni problemi tako kompleksni, da desetletja trajajoči sodni postopki ne kršijo načel poštenega postopka. V obeh primerih smo se naučili, da je bolje slediti izkušnjam starejših demokracij kot iskati specifičnost," je zaključil Toplak.
Mandati poslancev potrjeni, začenja se glasovanje o novem predsedniku Državnega zbora
Ustavno sodišče in varovanje človekovih pravic
Omejen nadzor Evropskega sodišča za človekove pravice
Po Toplakovem mnenju ni več takšne nevarnosti nadzora Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP), kot je bila prej. Slovenija aktivno preprečuje obsodbe v Strasbourgu s ponujanjem denarja (pravično zadoščenje) žrtvam kršitev. Čeprav je pohvalno, da žrtve prejmejo odškodnino in da je obsodb v zadnjih letih manj, se ustavni sodniki zavedajo, da bo žrtvi, o katere ustavni pritožbi odločajo, država verjetno v primeru pritožbe na ESČP ponudila pravično zadoščenje. To ustvarja občutek, da "nad njimi ni več nikogar". Takšna praksa je še posebej škodljiva v primerih, ko je mnogo podobnih žrtev, a večina ni iskala pravice na sodiščih (npr. diskriminirani invalidi zaradi nedostopnih šolskih stavb). V takšnih primerih je prej evropsko sodišče kršitev ugotovilo in posledično je Državni zbor popravil predpise, kršitev pa je bila odpravljena za vse žrtve.
Toplak ob tem navaja, da v večini zadev, ko je ESČP v zadnjih letih ugotovilo kratenje pravic v Sloveniji, Ustavno sodišče pritožbe sploh ni vzelo v obravnavo, ker se mu ni zdela dovolj pomembna. Meni, da kdor sprejme funkcijo varuha ustave in ustavnih pravic ter filtra za preprečevanje kršitev Evropske konvencije o človekovih pravicah, ne bi smel izbirati le njemu zanimivih zadev, manj pomembne pa puščati evropskim sodnikom. Prve ocene dela nove sestave ustavnih sodnikov bodo z ESČP prišle kmalu.
Razlike med ustavnimi sodniki in njihov odnos do pravic
Razlike med ustavnimi sodniki so bile hitro opazne. Andraž Teršek je opozoril na "preveliko kakovostno razliko v razumevanju, poznavanju in mišljenju ustavnega prava, ustavništva in pravne filozofije, predvsem pa v odnosu do človekovih pravic in svoboščin". Izpostavil je pomanjkanje "rahločutnosti, neformalističnosti in odgovorne odločnosti v prid pravic in svoboščin posameznika - zlasti v odnosu do države".
Po enem letu je jasno, da so novi ustavni sodniki močno razdeljeni, ne toliko na leve in desne, temveč na tiste, ki sta jim bliže država in omejevanje pravic, ter tiste, ki čutijo naklonjenost do žrtev, ki jim država posega v pravice. Analiza 25 odločitev o ustavnih pritožbah, kjer sodniki niso bili soglasni (v letu po 1. aprilu 2017), kaže na velike razlike:
- Sodnik Jaklič je pritožniku pritrdil ali se zavzel za vsebinsko obravnavo pritožbe v več kot 95 odstotkih zadev.
- Sodnik Šorli v več kot štirih petinah zadev.
- Sodnik Knez v le 45 odstotkih.
- Predsednica Sovdatova v 40 odstotkih.
- Sodniki Accetto, Pavčnik, Korpič Horvatova in Jadek Pensa so bili na strani pritožnika v tretjini teh glasovanj.
Največ skrbi vzbuja sodnica Špelca Mežnar, ki "kršitve ustave ne prepozna niti takrat, ko jo drugi vidijo". Predsednica sodišča Jadranka Sovdat je pustila trajen pečat pri urejanju volitev po najnovejših svetovnih trendih, saj so sedaj sodišča odprta za volilne spore, pritožbene poti so jasne, volivci lahko dokazujejo nepoštenost glasovanj na javnih obravnavah, standardi Sveta Evrope so ustavne vrednote in vsa volišča so dostopna invalidom.
Razlike med ustavnimi sodniki so vidne tudi iz ločenih mnenj: Jakličeva so argumentirana in ostra, Korpič Horvatova mnenja kažejo skrb za socialno državo, Pavčnik skoraj brez izjeme glasuje z večino, Knezovi mnenji pa sta presenetljivi, saj standarde ESČP vidi kot "visoke meje" in "spoštovanje teh pravic, v kar nas evropsko sodišče sili, se mu ne zdi najboljša rešitev", saj je Slovenija tako "posebna", "da bi bilo treba vzpostaviti dialog z ESČP". Njegova zaskrbljenost za sodišče, ki bi ga "družine obremenile" v primeru preverjanja zakonitosti rušenja objektov, in ne za družine, ki bi ostale brez doma, je bila deležna kritik. Toplak poudarja, da Ustavno sodišče ni vzelo v obravnavo pritožbe sodnika, ki mu sodnik ni dovolil zaslišanja priče, in obsojenca, ki se mu sodba ne zdi dovolj obrazložena.
Vztrajnost oškodovancev in pomanjkanje nadzora
Na sodnike vpliva tudi vztrajnost oškodovancev. Volivci invalidi so zaradi diskriminacije ob nedostopnih voliščih vlagali tožbe deset let, dokler jim četrtič ni uspelo, saj so opozorili na novo možnost individualne pritožbe na Odbor Združenih narodov za pravice invalidov. Vendar pa mnogi nimajo denarja, časa in energije za ponavljajoče vlaganje pritožb ali pa nadaljnja pritožba na mednarodno instanco ni mogoča, kot je bil primer Vilija Kovačiča glede referenduma. Toplak ugotavlja, da ko "nad sodnikom ni nikogar, si lahko privošči marsikaj". Kot primer navaja ustavnega sodnika Accetta, ki je zavrgel ustavno pritožbo z argumentom "ustaljene ustavnosodne prakse", ki pa je ni navedel in pregled celotne prakse je potrdil, da te prakse ni bilo mogoče najti. Toplak to razume kot izmišljotino ali zanašanje na neobjavljeno prakso, kar je nesprejemljivo.
Poudarja, da obsodba v Strasbourgu ne pomeni obsodbe Slovenije ali njene vlade, temveč pomeni, da sodniki, predvsem ustavni in vrhovni, "ki bi morali konvencijo poznati in ji slediti, tega dela niso opravili". Toplak poziva, da se konča obdobje pretiranega formalizma in zaprtosti Ustavnega sodišča za manj pomembne in sodnikom nezanimive zadeve. Javnost lahko pripomore k zmanjšanju kršitev pravic v prihodnosti, tako da ob vsaki v Strasbourgu ugotovljeni kršitvi opozori na tiste ustavne in vrhovne sodnike, ki bi konvencijo morali poznati, pa je niso.